为什么要实施主体功能区战略?

　　一、实施主体功能区战略的必要性：

　　1、是有利于调整产业布局。提出不同主体功能区的产业指导目录及措施，引导优化开发区域增强自主创新能力，提升产业结构层次和竞争力；引导重点开发区域加强产业配套能力建设，增强吸纳产业转移和自主创新能力；引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。

　　2、有利于建立完善的财政和投资政策。围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。深化预算制度改革，强化预算管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入；

　　3、有利于建立完善的土地和人口管理政策。加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局。按照主体功能定位调控人口总量，引导人口有序流动，逐步形成人口与资金等生产要素同向流动的机制；

　　4、有利于建立绩效评价和政绩考核新机制。针对主体功能区不同定位，实行不同的绩效评价指标和政绩考核办法。优化开发区域要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价；重点开发区域要对经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新等实行综合评价；限制开发区域要突出生态建设和环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；禁止开发区域主要评价生态建设和环境保护。这样，从体制的层面上引导人们在发展道路、发展目标上进行新的调整。

　　二、具体要求：

　　1、将国土空间开发从占用土地的外延扩张为主，转向调整优化空间结构为主。比如，要求按照农村人口向城市转移的规模和速度，逐步适度减少农村生活空间；在交通设施空间上，重点扩大城市群内的轨道交通空间，对扩大公路建设空间严格把关；从严控制工矿建设空间和各类开发区扩大面积等；

　　2、以生态保护为前提，以水土资源承载能力和环境容量为基础，有度有序开发。比如，把保护水面、湿地、林地和草地放到与保护耕地同等重要的位置；工业化城镇化开发必须建立在对所在区域资源环境承载能力综合评价的基础上；在水资源严重短缺、生态脆弱和自然灾害危险性大的地区严格控制工业化城镇化开发；交通、输电等基础设施建设要尽量避免对重要自然景观和生态系统的分割等。

　　3、提高空间利用效率，引导人口相对集中分布、经济相对集中布局。比如，资源环境承载能力较强、人口密度较高的城市化地区，把城市群作为推进城镇化的主体形态，其他城市化地区依托现有城市集中布局、据点式开发，严格控制乡镇建设用地扩张；国家级、省级经济技术开发区要率先提高空间利用效率，各类开发区在空间未得到充分利用之前，不得扩大面积。

　　4、促进人口、经济、资源环境的空间均衡。比如，引导限制开发和禁止开发区域人口有序转移到重点开发区域；扩大城市建设空间的同时，要增加相应规模的人口，充分考虑水资源承载能力；在中西部承载能力强的区域培育形成若干个人口和经济密集的城市群；在条件允许的情况下，城市建设和交通基础设施建设应积极利用地下空间。

推进形成主体功能区是中央“十一五”规划《建议》提出的战略构想，“十一五”规划《纲要》明确了战略方向和主要任务，党的十七大进一步把主体功能区布局基本形成作为全面建设小康社会的战略目标。中央“十二五”规划《建议》在此基础上进一步把推进形成主体功能区作为国家重大战略。主体功能区战略与区域发展总体战略相辅相成，共同构成了我国国土空间开发的完整战略格局。实施主体功能区战略，是我国国土空间开发思路、开发模式的重大转变，是国家区域调控理念和方式的重大创新，对我国未来经济社会发展将产生历史性的影响。第一，实施主体功能区战略是尊重自然谋发展的必然要求。我国幅员辽阔，自然状况多样，气候条件复杂。从经济社会发展，特别是从推进工业化和城市化的角度看，我国国土空间具有多样性、非均衡性、脆弱性的特点。这就决定了在国土空间开发和推进发展时，必须保护自然、有序开发，必须节约空间、集约开发，必须区分功能、分类开发。第二，实施主体功能区战略是实现科学发展的根本途径。科学发展，就是遵循规律发展。实施主体功能区战略，就是遵循自然规律和经济规律发展。自然规律和经济规律决定了一个国家只有少数区域、较小空间承担支撑增长、创造就业、集聚人口的功能，绝大部分国土空间是永久性的农田或绿色生态空间。实施主体功能区战略，才能在以人为本的基点上实现城乡区域的协调发展，缩小城乡区域之间“人”的方面的差距，而不仅仅是缩小国内生产总值总量的差距；可以在宏观上实现节约资源和保护环境，从根本上扭转生态恶化趋势，实现当代人的发展不损害后代人发展的可持续发展。第三，实施主体功能区战略是完善区域调控的重要基础。我国区域差异显著，国家对区域经济发展的调控应该区别对待、分类指导。实施主体功能区战略，可以为差别化的区域政策、统—衔接的规划体系和各有侧重的绩效评价提供基础的政策平台、规划平台、评价平台和管理平台，促进国家管理方式的变革。《建议》明确了实施主体功能区战略的总要求，这就是“按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局”。要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，将我国国土空间按开发方式，分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类。部分城市化地区人口比较密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重，因此要优化开发；部分城市化地区资源环境承载能力相对较强、集聚人口和经济条件较好，因此要重点开发；部分区域属于影响全局生态安全的重点生态功能区直接关系着国家的生态安全，因此必须限制大规模、高强度的工业化城镇化开发，这样才能切实加强生态保护，才能更好地增强生态产品的生产能力；对依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域，要禁止开发。推进形成主体功能区的关键是建立健全保障形成主体功能区布局的法律法规、政策体系、规划体系和绩效评价体系。《建议》明确要求，“十二五”时期要基本形成适应主体功能区要求的法律法规、政策和规划体系，完善绩效考核办法和利益补偿机制，引导各地区严格按照主体功能定位推进发展。应加快立法进程，研究制定或修订相关的法律法规。加快推进规划体制改革，建立健全以国民经济和社会发展总体规划为统领，以主体功能区规划为基础，以区域规划、城乡规划、土地利用规划和其他专项规划为支撑，各级各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。抓紧制定实施符合主体功能区要求的财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口政策、环境政策以及绩效评价办法。