西方福利制度改革的具体措施和背景

进入20世纪70年代以后,发达资本主义国家面临着“滞胀”局面,社会福利制度也陷入了重重困境。西欧发生“福利国家危机”,美国出现“福利困境”,日本惊呼21世纪年金制度将要“崩溃”,经济合作与发展组织发出了“福利国家在危机中”的警告。可以说,各国面临的重重“福利困境”是后来各国社会福利制度改革的诱因。20世纪70年代,西方各国面临的“福利困境”归纳起来主要有以下几个方面:
一是经济困境。在各“福利国家”中,社会福利的各项开支在公共支出中所占的比例不断提高,与此同时,各国的经济增长速度普遍大幅度下降,有些国家甚至出现负增长,从而使社会福利支出与经济增长之间出现严重的失衡。另外,自20世纪80年代初期以来,西方各国政府的预算赤字都在不断增长。例如,英国自1990年开始,社会福利开支基本上处于上升趋势,1995年达到了最高值,占当年GDP的30%,瑞典、法国、德国、日本等国的境况也大体类似。在这种情况下,各国政府都开始考虑要削减社会福利支出,改革社会福利制度。
二是失业困境。近几年来,西方福利国家由于科学技术的快速发展,造成了工业化福利国家内部大
规模的工业换代,使知识和技术陈旧的工人和教育不足的青年都成了这种转型换代的失业者。除此以外,西方工业国家的经济萧条也使创造就业机会的活动减缓。失业大军的存在使失业福利支出居高不下,失业人群信心大减,造成了福利国家的失业危机。虽然西方国家采取了一系列措施来缓解失业造成的压力,但效果不佳,高失业率在社会上形成了巨大的潜在不稳定因素。
三是公平与效率双重失衡。沉重的社会福利负担,造成失业现象严重、收入差距拉大、社会财富分
配两极分化等一系列社会问题,其突出表现为公平与效益的双重失衡:在效益方面,20世纪80年代末
以来,西方资本主义国家遭到了战后以来最严重的一次经济衰退,发达国家的经济增长速度普遍处于疲软状态,甚至有些国家出现负增长;在公平方面,由于经济增长缓慢,西方社会大多数人的收入水平下降,贫困现象和贫富差距进一步扩大。为数众多的贫困人口的存在,成了“福利国家”的严重社会问题和政治问题,这种现象和问题,充分说明“福利国家”的福利经济制度存在着严重的局限性。
四是观念危机。由于实行普遍的高福利政策,社会福利收入同劳动收入的差距逐渐缩小,如瑞典
的社会保险给付甚至相当于一般工人工资的50%。这种情况的存在和继续,必然会使部分人产生不愿工作而过分依赖社会福利为生的消极思想,在一定程度上鼓励了好逸恶劳现象的滋生,有害于社会勤勉精神和工作道德的建立,使得社会的生机和活力减退。另外,高福利由高税收支撑,沉重的税收负担,也阻碍了社会经济效率的提高。
(二)理论依据
改革实践需要理论的指导,新自由主义的经济理论与政策主张就为西方各国社会福利制度改革提
供了理论依据。
20世纪70年代,“滞胀”在很大程度上改变了人们对“从摇篮到坟墓”的高福利社会制度模式的迷信和追求,高福利的社会福利制度一时成为众矢之的。以弗里德曼为代表的新自由主义经济学家对福利国家进行了深刻的剖析,并为解决西方社会福利制度所面临的严重危机提出了一系列政策建议,认为政府只应向社会上无自助能力的群体提供社会福利,而其他群体则应通过市场渠道或依靠家庭来满足自身的保障需要,每个社会成员都应该培养自我保障意识,家庭也要对其成员承担责任。他们认为,当前的福利制度使人们养成了依赖政府的习惯,削弱了家庭保障功能,降低了个人的工作积极性,影响了经济的发展,认为只有运用市场的力量,通过商业保险等私营计划来分担政府的社会福利责任,才有可能最终解决发达国家所面临的社会福利财务危机。新自由主义的社会福利理论针对福利国家的弊端,强调个人、家庭责任和市场功能,为西方国家进行社会福利政策调整提供了理论依据。
为了消除实行普遍福利政策所带来的种种弊端,摆脱所谓的“福利困境”,自20世纪70年代末开
始,特别是1973年第一次石油危机之后,各主要资本主义国家纷纷对各自的福利制度进行改革。
20世纪70年代末以来,西方各国实施的社会福利制度改革措施,归纳起来大致上有以下几个方面:
(一)弱化政府在社会福利制度中的作用
随着高福利制度的进一步发展,西方各国政府普遍感到在社会福利财政支出方面力不从心,政府财
政无力供给庞大的福利支出需要,因此,弱化政府在社会福利制度的作用,让更多的私人部门参与到社会福利制度中来,成为近年来西方社会福利制度改革的重要趋势。为了弱化政府在社会福利制度中的作用,各国都在努力让政府的社会福利责任逐渐向私营部门转移,实行社会福利制度“私人化”、“资本化”。“资本化”即鼓励私营部门以职业年金与私人养老计划、医疗计划形式参与福利资源的配置,导致福利管理中的合作主义(corporatism)的兴起②。“私人化”,即政府尽量缩小干预社会福利的范围和项目,把这些项目交由非政府志愿机关、工人合作社和其它社会团体承担。以瑞典为例,社会福利一直是以国家福利为主,20世纪70年代以来,开始提倡和支持企业在国家福利的基础上开展补充保险、经营保险和行业保险,提倡和鼓励社会保险向“私有化”、“资本化”和“市场化”发展。
(二)增收节支
增收节支是各国社会福利制度改革的另一重要内容。各国采取的主要措施是提高缴纳社会保险费
的上限,甚至取消上限;提高社会保险费率,包括提高职工的保险费率和雇主的保险费率;征收社会保障所得税,对退休金、疾病保险金、残疾补贴、失业救济金都收取一定的税。修订社会保障金的调整办法,过去普遍实行“社会保障金自动指数化”制度,即社会福利待遇标准自动随着物价、工资或生活指数的变化进行调整,现在改为限制保障金的增长,从而减少社会保障金的支出。
各国增收节支的另一个重要途径是提高退休年龄。例如,美国规定67岁退休,法国、意大利规定
65岁退休,瑞典将原退休年龄60-65岁延长到65-67岁。提高退休年龄一方面可以通过延长劳动者
的工作年限来延长社会福利的缴费期限,对社会福利计划产生潜在的收入效应;另一方面,工作年限的延长又会减少受保人领取年金的期限,从而减少社会福利计划的日常支出,增加社会福利基金储备。
(三)改进社会福利体系的受益规则,引入“工作福利”制度
“工作福利”是指凡接受政府福利补助者,必须接受政府或立法规定的与工作有关的特定义务。例
如,澳大利亚规定,失业救助金领取人必须努力寻找就业机会,并接受政府安排的再培训计划,否则剥夺救助金领取资格。引入“工作福利”制度后,社会福利金就由无偿给付转变为有偿领取。
(四)改善社会福利管理
改变社会福利的管理体制,完善并增强社会福利的依法运行机制,使社会福利的行政管理、事务经
办、监督控制三者分开,这是现代西方福利国家福利制度改革的一个共同取向。另外,各国还严格审查福利资金发放的资格条件,缩小覆盖面。比如,养老金支付的年限要求,疾病、失业的天数要求等。例如,荷兰、比例时等国采取对申领福利补助的公民规定一些附加条件,以促进相关人员的劳动愿望,减少非正常失业人口。
(五)调控社会福利基金的投资结构,加强社会福利基金的运营管理
各国为了使社会福利基金保值增殖,并更好地支持资本市场的发展,纷纷通过立法对社会福利基金
的投资结构和运营管理采取新的措施。转变社会福利资金支出,如削减公共福利支出,限制国家退休金发放量等。虽然各国都采取了各种措施,旨在改革自己的社会福利制度,但严格意义上来讲,只是对原有社会福利制度的修补,原有的社会福利制度的基本框架基本保持不变。这是因为,社会福利制度是垄断资本主义为了自身利益对经济进行广泛的国家干预和调节的手段之一。另外,西方主要资本主义国家实施的社会福利体系是经过去100多年的发展演化而形成的,其基本框架的合理性与完备性勿庸置疑。这是各国保持原有福利制度基本框架不变的另一重要原因。