如何完善我国行政机关组织法

从我国政府机构改革看行政组织法的完善
叶晓川
摘要：政府机构改革是我国政治体制改革的重要环节，是市场经济发展的必然要求和体现。我国正处于经济体制转轨和社会转型的关键时期，传统的政府组织机构和行政管理体制已成为经济和社会发展的障碍。因此，深化行政管理体制改革，转变政府职能就显得十分重要。建国以来，我国经历了数次较大规模的政府机构改革，但都未能实现政府职能转变的根本性突破。问题的关键就在于，我国的政府机构改革没有以法治政府的基本理念为指导，缺乏完善的行政组织法的制度支持。因此，加强与完善行政组织立法是政府机构改革和转变政府职能的自身理性要求，也是实现改革目标的重要条件。
关键词：政府机构改革；行政组织法；法治政府
一
我国正处于经济体制转轨和社会转型的关键时期，传统的政府组织机构和行政管理体制已成为经济和社会发展的障碍。因此，深化行政管理体制改革，转变政府职能就显得十分重要。在我们探讨政府机构改革的发展目标时，有必要对我国历次机构改革作一简要回顾。
改革开放前的政府机构改革主要围绕中央和地方的关系展开，集中体现在中央集权和向地方分权的博弈之中。
1954年第一届全国人民代表大会颁布了《中华人民共和国国务院组织法》，标志着中央政府机构改革全面展开。这次改革以加强中央集权为中心，中央政府组织机构开始扩增，到1956年，国务院机构总数达到81个。1958年下半年，我国以“中央向地方下放权力、扩大地方自主权”为目标对政府机构进行了精简和调整。到1959年，国务院下设的部委、直属机构和办事机构共达60个。随着我国经济形势的好转，从1960年开始，中央再次强调“集中统一”，但是，到1981年，国务院为了恢复经济，国务院的工作部门增至100个。
改革开放后，我国的政府机构改革逐步与行政管理体制改革和政府职能转变结合起来，使改革取得了明显的突破，但同时也存在不少问题，历次改革的基本情况如下：
1.1982年，我国大规模的改革开放已经展开。随之迎来了新一轮的政府机构改革，这次改革根据“重叠机构撤消、业务相近机构合并”的原则，以下放经济管理权力为主，将国务院所属部委、直属机构和办公机构由100个裁并为60个。同时，增设了国家经济体制改革委员会，合并、成立了对外经济贸易部。
2.1988年政府行政机构日益不能满足经济发展的要求，我国再次进行了机构改革。这次改革首次把机构改革与政府职能转变联系起来，以经济管理部门为重点，强调政企分开，精简专业部门，强化宏观调控部门。国务院各部委由原来的45个减为41个，直属机构由22个减为18个。
3.1993年3月，全国人民代表大会通过了《国务院机构改革方案》。根据此方案，这次改革以转变政府职能为核心目标，大幅度缩减了中央政府的机构。如，国务院的工作部门由原来的86个减少到59个，非常设机构由85个减少到26个。
4.从1998年开始，以逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制为目标，再次展开了政府机构改革。这次改革，将国家体制改革委员会降格为体改办，强化国家经贸委的功能，将劳动部更名为劳动和社会保障部。同时也较大幅度地缩减了国务院部委的数量。
5.2003年的机构改革仍以政府职能转变为主题。经过这次改革，加强了政府宏观调控，把过去两个宏观调控机构合并成一个发展和改革委员会。同时为了进一步推进国有企业改革，成立了国有资产管理委员会。
纵观历次政府组织机构改革，表面上看来，都是围绕着行政组织机构的膨胀和精简，公务员数量的增长与裁减进行的，也始终不能跳出不断精简与膨胀的怪圈。其实，历次政府机构改革都是经济社会发展的必然结果，同时与政府执政理念、政府职能定位密切相关。因此，我们要把历次机构改革放在不同的历史阶段来考察。
改革开放前，我国的政府机构改革都是围绕着中央和地方的关系展开的，因此，改革的主要内容体现在中央和地方对权力的分配上。如特定的历史时期需要强调中央集权，则中央政府机构就迅速膨胀，当这种模式阻碍经济社会发展，机构过于臃肿，效率低下，则会向地方下放权力，其表现就是中央政府机构的迅速精简。改革开放后，政府机构改革仍在不断精简与膨胀中循环往复，但其已经与政府职能转变和行政体制改革结合起来进行了，正在不断摸索中前进。特别应当指出的是，1999年国务院发布《关于全面推进依法行政的决定》和2004年国务院发布《全面推进依法行政的实施纲要》，这是我国行政法治发展进程中的一件大事，正在对我国政府机构改革起到积极的推动作用。
中国现在正处于社会转型期，经济社会发展遇到了许多前所未有的问题，这些问题中的大多数都需公共行政来解决。但是我国政府机构组织改革频繁进行，导致了行政组织的无序和行政管理的混乱，这不仅影响了对这些问题的协调解决，更影响了我国的行政民主化法治化进程。
具体来讲，在行政组织的问题上，进行行政组织改革的主体是立法机关还是在行政机关自身，没有明确的法律规定。在实践中，对行政机关的组织，立法机关没有严格的控制，更没有民众的参与。这几乎变成了行政机关的内部事务，这显然和民主与法治的精神格格不入。此外，行政机构的组织要遵守一定的程序，以保证行政权的设定符合公民利益，符合自然公正的原则。在现实生活中，对行政权的界定不清，政企不分，政事不分，行政组织结构不合理；行政组织的规模失控；行政机关的设置不以行政事务为基础，不符合行政管理的规律，行政机关职能交叉等，这都是行政组织不受规范的结果。行政组织的混乱必然导致行政管理的混乱。由于行政机关的权限划分不清，就会出现对同一件行政事务有多个行政机关管理或无人管理相互扯皮的现象。又如，政府机构反复精简造成了中央政府不能与国家其他机关和地方政府机构的设置和人员配备相协调。纵观历次的政府机构改革，真正精简了的只是国务院的机构和人员，人大、政协、党的机构和人员一直在增加。政府机构改革频繁，公务员裁减增加频繁，公务员队伍的不稳定性严重影响了政府工作人员的工作能力，不利于培养和选拔干部。另外，每一次机构精简，对裁员的安置和从业限制不够到位，导致政府官员进入与其有利害关系的经济领域。这不仅不利于政府保密工作，也损害了社会公平。
因此，加强和完善行政组织立法是进行政府机构改革的关键。它不仅不会影响其他具体行政法律制度的实施，还有助于行政诉讼制度的发展，规范着目前行政管理无序化的状态，保证依法行政的实施，进而促进整个行政法治化、民主化的进程。
二
1.我国行政组织法的现状。
与我国政府机构改革频繁进行相比，我国的行政组织立法显得相当滞后，行政组织立法很不完善。1982年宪法颁布以后，全国人民代表大会重新制定了《中华人民共和国国务院组织法》。全国人大常委会对1979年重新制定的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》又作过三次修订(1982、1986、1995年)。目前，行政机关组织法的主要渊源就是这两部法律。从1998年政府机构改革开始实行“三定方案”，即“定职能，定机构，定编制”，并延续至今。虽然它只是国务院的内部规定，但对行政机构的职能界定、内部机构设置和编制规模都有很大的影响。然而，广义的行政组织法还包括其他分散的有关行政组织的法律性、法规性文件，如第七届全国人大第五次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》等。另外，九届全国人大一次会议《关于国务院机构改革的决定》，国务院1999年制定的《国务院机构设置和编制管理条例》。《宪法》和《立法法》中也有相关的规定。以上的立法和相关规定为我国行政机构改革的推进作出了不少积极的贡献，但总体上看来，行政组织立法仍落后于现实，还很不健全，无以完成一个法治国家对最基本的行政机构、职能等的法律界定。
2.我国行政组织法存在的问题和原因。
综观我国行政机关组织法的基本状况，我们不难发现，无论过去还是现在，我国行政组织法在内容上还很不健全。具体来讲：
第一，从内容上看，我国现在只有《中华人民共和国国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》两部基本组织法。它们对政府组织机关的性质、职能定位、职权和组织程序都没有具体明确的规定，既没有明确行政机关的职权必须由法律规定这一基本法治原则，又没有明确授予行政机关对公共行政组织的规制权限，这使得目前包括国务院在内的行政机关设定机构和职权的行为缺乏合法基础。虽然国务院颁布了《国务院行政机构设置和编制管理条例》，但仅涉及国务院行政机构的设置程序及编制审批程序，并没有从根本上解决行政组织存在的无序化。而且行政机关自己规范自己的做法是否合乎理性，也是有待深思的。
第二，从现行行政组织法体系上看，缺少必要的与《国务院组织法》和《地方人民政府组织法》相配套的法律、法规和其他行政组织规范文件，中央的行政组织法只有一个《国务院组织法》，国务院的部、委、直属机构、办公机构均无相应的组织条例；地方行政组织法也只有一个，省、市、县、乡（镇）均无单独的行政组织法。现行《地方组织法》将地方各级人民代表大会和地方各级人民政府合而为一，使地方各级人民代表大会和地方各级人民政府这两种不同性质的地方国家机关在立法内容上显得过于庞杂。
第三，从实施效果上看，行政组织立法尚不能适应建立社会主义市场经济体制、依法治国的需要和政府机构改革的要求。如，现行的《国务院组织法》中的一些规定特别是有关职权的规定未能充分反映现代市场经济的要求和政府机构改革的运作构架；《地方组织法》对地方各级人民政府职权的行使缺乏科学的职能配置和严格的程序规定。由于目前我国正处于向市场经济转轨的时期，因此，不同层级地方人民政府之间的管理职能的内容和范围，应允许有较大的差异。而现行的“地方组织法”只是笼
统地规定了“县级以上地方各级人民政府”的职权，使县级以上地方各级人民政府在职权上没有区别。
事实上，要在公共行政领域建立起现代法治，并不是仅仅是立法层面的问题。如果制定法不能转化为现实，只能是形同一纸空文，只会引起人们对法律的信仰危机。制定法从理念到文字再走向现实，取决于多种因素以及它们互动形成的合力，诸如社会发展的需要、政治制度的实际运作、传统的法律文化、现时的意识形态、执法者的素质与价值取向等。毫无疑问，制定法的完善是实现法治的一个不可或缺的条件，是实现民主、保障人权、塑造责任政府的一个必要途径。正因为如此，我们必须对加强和完善我国行政组织法予以极大的关注和重视。
当然，造成上述问题的原因是多方面的。首先，中国正处于经济社会的转型期，政府职能和行政管理体制处于不断调整、不断发展的过程中，立法难以紧跟其上。其次，行政组织立法涉及国家的治理结构、政府与市场、政府与国家的关系，这些都是重大敏感的问题，在立法上不能急于求成。再次，缺乏依法组织行政机关的理念。我国有着“行政至上”的传统，行政权一向强大，无所不在，并支配着个人的一切。因此人们对行政权来源以及行政机关存在的正当性很少产生怀疑，甚至一些学者也认为行政权的设定是一个事实问题而非法律问题。在实践中，人们长期以来把行政的组织形式、行政权的设定、行政组织的设置等行政组织法涉及的问题视为行政机关的内部事务，没有认识到对行政的组织涉及全民利益。另外，学界对行政组织法研究重视程度也不够。
三
加强和完善我国行政组织法是十分必要的，这是因为：
1.加强和完善行政组织立法是促进依法行政和推进行政法治化的需要。党的十五大和九届全国人大一次会议从依法治国、依法行政的高度提出了加强行政体系的法制建设。2004年，国务院又制定了《全面推进依法行政实施纲要》。依法行政实质上就是一切行政活动都依法进行。首先强调行政组织自身的建设要法治化。无论是行政组织的权限、中央与地方的权力分配，还是行政机构的设置、人员编制等都要以法律为依据，排除少数人的意志。其次是行政组织的行政行为要法治化。行政组织对外活动的主体条件、行使行政权的条件、规则以及程序等要依法设定。再次，要贯彻平等、公正、民主、效率的原则，做到依法行政和合理行政，以确保公民权利和利益的最大实现。
2.加强和完善行政组织法是巩固机构改革成果的重要保障，是推进政府机构改革顺利进行的重要条件。政府机构改革作为政治体制改革的重要内容，一直被列入党和政府工作的重要日程。五次大规模机构改革，失败的原因是多方面的，而行政组织体系法制建设滞后、缺乏强有力的约束机制是其主要原因之一。随着经济社会的发展，行政权不断拓展，行政组织日益庞大。而按照效率原则，又需要一个高效率的政府。这就需要通过行政改革对政府进行调整，行政组织法则是改革顺利进行的重要保障。
3.加强和完善行政组织立法是保证政府职能转变的重要条件。政府机构改革的关键是转变政府职能，尽快建立起适应社会主义市场经济的政府管理体制。随着经济体制改革的不断深入，逐渐触及到解决企业的深层次的体制问题和外部环境问题，带有计划经济色彩的传统行政管理体制已经成为社会主义市场经济发展的阻力。按照社会主义市场经济的要求，必须加快行政体制改革步伐，转变政府职能，实现政企分开，根据精简、统一、效能的原则建立起高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。
实现政府职能的转变需要多方面的外部条件和内部条件，而兼有外部条件和内部条件两种性质的法律制度的规范和保障极为重要。只有健全和完善行政组织立法，将政府在市场经济条件下的管理职能和其他职能以法律的形式加以确认，才能推动和保障政府职能的根本转变。
4．完善行政组织法是构建和完善行政法律体系和行政诉讼法律制度的重要条件。行政组织法是一国行政法律体系的重要组成部分。一国的行政组织法体系和一国的行政机关体系是一致的。行政组织法的完善对于完善整个行政法律体系都有重要意义。行政组织法对行政立法权、行政立法主体的规定也会为行政诉讼中法院对行政法规、规章的合法性的鉴别提供依据，也将为规章之间以及部委规章与地方性法规之间的冲突奠定解决的基础。
如前所述，行政组织法作为规范行政组织结构和组织行政的法律制度，在行政法治化的过程中发挥着十分重要的作用。但目前我国的行政组织法体系主要由1982年的《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》以及散见于宪法和其他法律有关行政机关组织的规范构成。这个体系是不完善的。学界这些年已经逐步认识到这个问题的严重性，对完善行政组织法进行了不少深入研究，提出了不少改革完善行政组织法的主张。我认为，完善我国行政组织法应从以下几个方面入手：
第一，完善成熟的法学理论是立法的重要支持。法学界应加强对行政组织法的全面研究。除了要对现行的行政主体理论进行较大的修正和完善外，更需要站在较高的角度对行政组织法律问题予以系统分析。第一，探讨行政组织法的基本理论问题。第二，研究行政组织法所应包含的基本内容。第三，分析行政组织法的立法模式与立法体系。
第二，修改完善《国务院组织法》，构建我国行政组织法的基本框架。首先，在本法中明确规定国务院的性质和地位。《宪法》第85条规定了国务院的性质，“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”。而在下位法《国务院组织法》中却没有进一步落实，因此，应规定国务院与全国人大及其常委会的关系、国务院与地方各级人民政府的关系以及国务院与其各组成部门之间的关系。
其次，明确规定国务院的职责权限。规定国务院的权力来源、权力范围、行使程序和法律责任，并落实到具体部委中。根据宪政的基本精神，国务院权力只能来自宪法或全国人大及其常委会的特别授予，这是人民主权理论推论的结果。应规定国务院享有的事务管辖权的具体权限范围。明确中央与地方事务管辖权界限。规定国务院的行政立法权应限于法律明确授权的范围内，也就是说，国务院不享有所谓的职权立法权，所有的立法必须依据最高权力机关的明确的授权法案，而不能再像现在这样“依据宪法或法律”就可以制定行政法规了。
再次，规定国务院的组织机构、总定员数及其财政控制。规定国务院组成部门的数量，其实就是规定总理直接领导下的部长（委员会主任）级政府成员的数量。这个数量应根据我国的实际确定一个科学的范围。
最后，规定行政机关的设立、变更、撤销程序，使政府机构改革有章可循。
第三，国务院要依宪法和法律为依据制定相应的内部组织机构条例，形成一个完整的行政组织法体系。
第四，从行政组织法的内容上来看，不仅要规定组织机构条款、职权的划分和行使条款等保障行政组织正常有序运转的条款，还要有公民的权利保障条款和监督机制、法律责任追究机制条款。这充分体现了依法行政和保障人权的结合，也是构建法治政府的重要保障。
原载《新视野》2007年第4期