土地所有权和经营权演变

请帮我梳理一下，谢谢！

2025-02-25 06:20:02

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回答1：

　　中国实行土地制度改革主要经历两轮高潮。一轮出现在上世纪50年代初期，是以农村土地权属改革和城市土地收归国有的改革为主要内容，其手段是进行土地的没收、征收和分配；二轮出现在上世纪70年代末期，以农村土地联产责任制和城市征收合资企业土地使用费为主要内容，其手段是土地使用权的下放和有偿使用。
　　一、改革开放以前的土地制度演变
　　新中国成立以后的第一部宪法规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”形成了旧的国有土地使用制度的主要特征，一是行政划拨，二是土地无偿使用，三是无限期使用，四是不准转让。其实质就是土地资源的计划配置制度，属于计划经济体制。
　　这种土地使用制度在当时的历史条件下曾经发挥过积极的作用，但随着农村人民公社的建立和城市经济和人口规模的扩大，这种土地制度的弊病日益显现。主要问题是不利于土地资源的合理配置和高效使用，大量的土地资源出现浪费和资产价值的流失；另一方面大量的单位又无法获得土地资源，对城市的经济社会发展、功能分布和合理布局形成体制障碍；企业成本失准，难以准确衡量经济效益；城市的房地产业无法进入良性循环，连简单再生产也无法维持。
　　二、改革开放以后的土地制度演变
　　改革开放后对土地使用制度的改革，主要是在不改变国家对土地的所用权的前提下，变无偿使用为有偿使用，变无限期使用为有限期使用，变无流动使用为流动使用，沿着土地市场化的道路摸索前进。
　　1.开始向中外合资经营企业收取土地使用费

　　2.对城市经营性土地实行使用权有偿转让

　　3.修改宪法，颁布《土地管理法》等法律法规
　　4.规范土地市场，强化宏观调控
　　5.推行土地转让招拍挂
　　三、改革开放以后农村集体所有土地使用制度的演变
　　1978年以后，农地制度改革是以联产计酬等多种责任制形态为土地制度变迁的始点，采用渐进、局部均衡、多样化发展的制度变迁方式，直至确立家庭承包经营的农地基本经营制度。
　　农地使用制度有着明显的阶段性变迁特征。第一阶段从1978年到1983年，人民公社时期的土地集体所有、集体经营开始逐步解体，在经历了不联产责任制——联产责任制——包产到组——包产到户——包干到户的制度变迁后，最后确立了土地的集体所有、农户家庭经营的基本形态。第二阶段从1984年到1993年，制度变迁的主要内容是将土地承包期限明确延长至15年不变。第三阶段始于1994年，这一阶段制度变迁至今仍在持续中，制度变迁的政策除了强调土地承包期实行30年不变外，主要是强化和稳定农户家庭对土地经营拥有权利的完整性。
　　现阶段中国农地制度变迁的核心，是土地使用权归属和界定问题，而使用权问题的核心，是树立农户对土地使用的预期信念和土地资源合理配置问题。近三十年的农地制度变迁，从政策调整角度观察，政府一方面强调农户承包经营土地的长期稳定，一方面鼓励土地作用制度的不断创新。相对单一的农地集体所有的制度安排，客观上存在的区域经济差异和土地经营存在的比较优势不同，促使了农地使用制度的多种形态产生。
　　1.“两田制”
　　所谓“两田制”，是将农户承包的土地区分为口粮田和责任田的一种土地承包方式。由于农地既要为农户提供收入和就业功能，又要为社区成员提供稳定的预期和生活保障功能，家庭承包制一直面临平均地权与随人口增减派生的重新调整土地的压力。“两田制”在一定程度上满足了这些要求，并表现出相对广泛的适应性，以至于此种制度安排，一度成为发生面最广的土地使用制度形态。
　　从本质上讲，“两田制”的制度安排，其“口粮田”的设计满足了农民稳定占有土地的心理；而“责任田”的设计，则满足了政府和集体的利益，从而减少了在均田制度下的不确定性和多余的交易费用。
　　2.规模经营
　　所谓规模经营的制度安排，是指把集体所有的土地，采取农户经营、大户经营或集体经营的方式，形成相对较大的土地经营规模。归纳一下农地规模经营制度安排的内涵和外延，大约有三种不同的类型：其一是以北京顺义为代表的，建立在集体农场基础之上的规模经营；其二是以江苏苏南和广东南海等地为代表的，建立在家庭农场基础之上的规模经营；其三是发生于东部沿海发达地区的“反租倒包”土地使用权流转形式。
　　这些制度安排在初期都暴露了一些问题：一是维系规模经营的基础是集体补贴，使规模经营实施的制度成本太大；其二是实行集体经营的农场内部，依然存在监督费用和分配不公的问题；其三是社区成员享有均等的土地使用权与土地集中过程中发生的利益调整冲突难以协调。约束条件过多，制度运作成本太高，使土地规模经营难以有效生成维持农业，尤其是粮食生产自我运转的能力，这可能是规模经营最为明显的制度缺陷之一。
　　3.“四荒”使用权拍卖
　　所谓“四荒”使用权拍卖的基本制度内涵是：“四荒”的所有权权属不变，拍卖其使用权，谁购买、谁治理、谁受益，使用期限一般可达50－100年，同时，使用权可转让、入股、出租、抵押。从本质上讲，“四荒”使用权拍卖是家庭承包制的继续和发展。在不触动所有权属的前提下，将“四荒”使用权拍卖给农民长期使用，农民感到利益直接，从而真正获得了长期拥有“四荒”使用权的稳定感和权属感，因而舍得投劳、投资，花大力气进行治理。
　　这种以使用权拍卖为特征的制度创新，一度成为与经济发达地区实施规模经营并行的在全国分布最广、影响最大的典型制度创新类型。各地创造了多种购荒形式，一是独户购买，综合开发。这是“四荒”拍卖的主要形式。二是联合购买、联合治理。由区域内农户自愿组合，形成联劳、联技术、联产的利益共同体，购荒规模一般为30-70公顷。三是集体治理，分户购买。这种形式主要采取集体筹措资金，或组织劳动力对面积较大，单门独户难以治理的“四荒”。四是企事业单位购买。这主要发生于一些“四荒”面积大，治理难度高，所需资金、劳动力、技术投入较多的地方。
　　4.股份合作制
　　土地股份合作制产生于上世纪80年代中后期的广东珠江三角洲，尔后在山东、江苏、浙江等沿海发达地区有所扩展。但迄今为止，作为一种制度形态，农地股份合作制辐射的区域范围和推进速度非常有限。
　　比较典型的股份合作制是将土地折股分配给农民个体拥有，社区实行土地的统一规划和统一开发利用。土地股份合作制制度安排的基本作法：一是土地折股。采取两种方式：其一是将土地作价折股，即按征地价，或者按照不同土地的年纯收入计算以及按各种综合因素折算，使土地实行货币化。二是设置股权。基本股权结构为集体股和个人股。集体股由原社区集体资产折价入股形成；个人股指由社员个人持有的股份。三是产权界定。土地的使用权全部收归社区集体经济组织，对农地采取家庭或专业队投包（招标）承包和适度规模经营。四是分配方式。股份合作制采取按劳分配与按股分配相结合的方式。
　　四、中国土地制度发展的未来趋势
　　1.国家加强对土地的宏观管理和调控
　　近些年来国家对土地的宏观管理和调控主要表现在严格控制土地计划指标，包括农转非计划、耕地占补平衡计划、经营性用地计划、经济适用房供地计划等；国家强化对地方政府的土地监管体制，在国土资源部设立国家土地总督察办公室，在全国各地设立九个土地督察局；国家严肃执行对违法占地、批地不建、滥用非农建设用地、滥设经济开发区和囤积土地等现象展开清理整顿。从中不难看出在未来的时期里国家调控的首要目标是控制全国土地供应总量，实现节约、集约和高效用地。同时国家在建设项目立项过程中，强化审核土地和控制使用土地。面对不断上涨的房产价格要求，土地供给结构和住房供应结构作相适应的调整。
　　2.各地实施土地储备制度
　　一段时间里大陆土地转让大多是毛地转让而非净地转让，这是由于市场对土地的需求旺盛和政府缺少土地前期开发费用所致。目前大陆各地的土地收购储备制度和机构相继建立，各地政府动用资金设立专门机构进行土地的前期开发和储备，实行净地招拍挂转让，其目的是调节土地供需总量和结构，平抑市场价格。即在市场低迷时，购进部分土地，增加土地储备总量；在市场上扬时，释放储备土地，扩大土地供给。从发展看政府今后将根据城市总体规划、经济发展需要及土地供应计划，对经营性土地的供应数量、结构、布局、价格、时间等进行有效控制，力争做到定性、定量、定位、定时供应土地，达到城市土地利用的最优化。中国未来的土地收购储备制度将会大范围推广。
　　3.积极推进国有土地租赁制度
　　目前中国实行土地批租转让的土地约占可利用土地总量的20%左右，大量的存量土地依然是无偿使用。虽然一些原来的划拨土地在改变使用用途的时候，在变性为经营性用地的时候，国家采取补地价的方式收取一定量的土地价值收益，但总体上大量原先划拨土地的土地价值还是流失甚多。国家计划由点到面逐步推行国有土地租赁方案并逐步使之制度化，让更大量的存量国有土地逐步实现其土地资产的价值。在通过试点以后逐步实现国有土地全面的有偿使用，进一步扩大国有土地有偿使用的覆盖面。
　　4.进一步健全土地市场体系
　　中国土地市场体系的完善主要存在三方面的工作。首先是构建土地市场经营主体。设想建立国有土地资产经营公司、国有土地储备开发公司和土地使用权交易中心等三个层次的市场主体，按照市场化的原则运用市场机制实行营运，从而规范土地市场规则，提高土地利用效率；其次是拓展和规范土地使用权二、三级市场。目前的状况是土地一级市场发展快，土地二、三级市场规模小，问题多。今后要加快盘活存量土地，允许闲置土地使用权再流动和再转让，发挥使用效益，规范二三级市场的收益分配，使再转让是增值收益的主要部分进入国家财力；最后是建立土地价格体系。在城市土地分级的基础上，确定区域基准地价，建立科学的土地使用权价格评估制度，公平公正地核定不同时期的土地市场价格。改进土地使用权招投标制度，形成合理、稳定的土地价格。

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