人民代表大会制度的改革与完善

在纪念人民代表大会制度建立50周年，赞颂人民代表大会取得伟大成就的时候；在大讲要坚持和完善人民代表大会制度的时候，我们不要忘记：人民代表大会制度取得的成就，主要是1978年党的十一届三中全会后对人民代表大会制度进行了系列重要改革的结果。应该看到，人民代表大会的宪法职权还远没有充分落实，人民群众还不够满意。在新的形势下，人民代表大会又面临许多新的越来越大的挑战，不对人民代表制度进行改革，人民代表大会制度理想的优越性就不能发挥出来，也就不可能很好地坚持和完善人民代表大会制度。一、改革的必要性

根据马克思主义的基本原理，经济基础决定上层建筑。经济基础发生变革也必然带来上层建筑领域的变革。建国以后我国实行高度集中的计划经济体制，即国家掌握了全部社会资源，与此相适应的是把全体公民都组织在某一国家或集体的单位之中，公民成为有组织的集体这一大机器上的镙丝钉。公民没有独立经济地位和经济利益，没有独立的人格和人身自由，因而也就没有独立的政治利益和诉求。就像计划经济体制下的生产过程一样，产品的生产、流通、消费过程都是由国家靠行政权力在指挥调动。公民的政治参与和利益表达也带有国家计划的性质，国家政治制度设置和政治结构安排也是集中性的有组织、有计划的。这种政治制度的关键词就是集中、统一、安排、协调一致、服从、监督，当然就不能谈个人的意志、利益和政治诉求了。我国的人民代表大会的产生、组织就反映了这种高度集中组织化的政治结构，都与计划经济体制和集体组织的社会结构有关。
由于人民代表大会制度高度集权的权力结构的一些方面不适应国家建设事业发展的需要，曾适时地做出调整和改革，才使得人民代表大会制度得以不断完善。如由于立法权的过份集中在全国人民代表大会，不适应国家立法的需要，1955年全国人民代表大会授权全国人大常委会制定法令的权力。1978年后，为适应国家发展社会主义民主，健全社会主义法制的需要，对人民代表大会制度做出三项重大改革：
第一，改革选举制度。扩大直选，实行差额选举，赋予代表或选民以候选人的提名权；
第二，改革人民代表大会的组织制度。在县以上地方人民代表大会设立常务委员会，在全国人民代表大会和较大的市以上的地方人民代表大会设专门委员会；
第三，进行职能改革。扩大全国人大常委会的立法权和监督权，全国人大常委会可以制定除基本法律以外的其他法律，大会闭会期间可以任免政府官员等；赋予地方人民代表大会及其常务委员会以立法权。
正是这些改革，成为20多年来人民代表大会制度发展的基础和条件。可以肯定地说，没有这些改革，就不会有人民代表大会制度举世瞩目的成就，人民代表大会也不可能摘掉“橡皮图章”的帽子，也就不可能有我国民主法制建设今天的大好局面。
实践证明，是改革给人民代表大会制度增强了活力，带来了人民代表大会制度的发展和完善。人民代表大会制度确立50年以来，我国经济基础发生了巨大变化，特别是市场经济改革以来，经济体制产生了根本性变革，建立在计划经济体制上的政治结构不能不面临着许多问题，这就是我国人民代表大会制度当前正面临着许多新问题和挑战，改革势在必行！否则，政治体制的某些方面将不能适应经济基础的需要，人民代表大会将更难以发挥作用。
二、人民代表大会制度面临的问题和挑战

市场经济改革对政治发展提出了新的要求。这些要求很多直接触及到人民代表大会制度建设问题。市场经济发展和社会财富增加，产生的利益多元、公民社会、独立人格、利益诉求和权利保护要求加强，政治参与必然强化，这些现象明显地表现在近两年我国社会生活和政治生活中。它使我们越来越强烈地感到，来自社会民间的力量正在强烈地冲击着我国的政治体制和人民代表大会制度，呼唤着人民代表大会制度的改革。这些力量主要有以下方面：
（一）公民自主自发的政治参与，形成对选举和代表制的挑战。公民利益保护的要求、政治表达的要求、政治参与的要求越来越强，呼声越来越高。如：2003年换届选举中，广东深圳出现一些以居民小区的业主“白领”为主的公民自荐、自发性站出来要竞选人大代表的现象；浙江省一全国人大代表在人代会之前，在媒体做广告征求公民的意见；湖南省一全国人大代表自费10万元起草法律草案提到全国人大会议上，等等，这种群体性自发自主的、出于维权和自身利益诉求的政治参与，反映了市场经济发展对民主政治、对代议制度提出了新要求。
2003年首先在深圳市人大代表选举中出现的由公民自觉站出来自荐竞选人大代表的壮举，不是个别人，而是一群有产业、有知识的人。这种行动不仅出现在深圳，还波及到北京、湖北等省市。这种公民自主、自发的政治参与反映了什么问题呢？它实际上是公民对我们现行选举制度提出了选举改革的要求。它对过去由组织上安排当代表的做法发出了“我要当代表”的呼喊。对这一现象有分析指出：深圳特区出现的民间自发的竞选的冲动，又在率先激活我国现行体制和文本制度中的内在民主因素，表明随着“中等收入者”阶层的不断增长，他们在我国政治发展中要求参与政治的主动性和维护政治权利的自觉性正在日益提高。“深圳竞选”现象预示着社会主义市场经济的发展，它以其不可抗拒的规律影响和改变着中国政治的发展进程，为民主政治奠定坚实的社会基础。经受市场经济洗礼的深圳人，正以崭新的姿态为进一步改革和完善人民代表大会制度，深化中国的政治体制改革做出贡献。
（二）媒体和公众舆论（包括互联网的声音）高度参与对政府的监督和对公民权利的保护，直接考问人民代表大会的职责和人民代表大会的作用。在近两年我们看到接二连三的以媒体为引导的公民监督政府和维权行动，如：2003由孙志刚案引起的三公民上书全国人大常委会要求对国务院《关于对流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查，并由此而引发的一系列公民申请违宪审查的请求；数以千计的公民纷纷向全国人大常委要求对《国务院房屋拆迁管理办法》和地方制定有关房屋拆迁规定涉嫌侵害公民私有财产权的内容进行违宪审查；数以万计的乙肝病毒携带者要求对《国务院公务员暂行条例》有关公务员体检标准涉嫌对乙肝病毒携带者歧视的规定进行违宪审查；女性公务员提出要对《国务院公务员暂行条例》关于女性与男性退休年龄不平等的内容进行违宪审查等。我们看到，媒体和公众舆论越来越成为一种有影响的社会力量，它能影响政府的决策和改变一些事情。媒体（舆论）干预有影响的重大事件有：沈阳刘湘案；沈阳宝马撞人案；河北农民企业家孙大午非法融资案；河北廊坊市警察非法拘禁杀人埋尸案；湖南省嘉禾县县委县政府集体违法拆迁侵犯公民权利案，等等，这些都是通过媒体（舆论）的介入改变了一些事情。还有很多责任灾害事故的揭露，都是由于媒体、公众的舆论监督引起的。过去我们从来没有发现中国来自民间的社会舆论、媒体有如此大的力量，能改变政府的行为和法律。
调整人民代表大会与常委会的功能
第一，进一步扩大常委会立法权。全国人民代表大会不再行使立法权，使全国人大常委会成为一个完全的立法机关。我们知道，由于全国人大代表太多，每年会期有限，每次会议一般十天半月。而每次会议议程太多，每次会议如果要审议法律草案，一般只安排一天或半天时间讨论。一个作为全国人民行为准则的法律在一个近3000人的会议上只有一天讨论时间就表决通过，实在不太严肃、慎重。可见，法律很不适宜在全国人民代表大会这么大的会议上来审议通过。为了让代表大会更好地进行选举，听取、审议有关工作报告，有更多时间审查预算等，建议取消代表大会的立法议程，把立法权完全交由常委会行使。这样更有利于提高法律质量，因为常委会更有能力对法律进行审议，常委会组成人员有更多的专职人士和各方面的专家，也有较充分的时间对法律案进行反复的审议。实际上，现在提交代表大会审议的法律也是先经过常委会审议，代表大会审议法律很大程度上只是个形式。所以，应该让全国人大常委会成为一个名符其实的完全的立法机关。代表大会主要行使组织国家机关的权力。
第二，为了使全国人大常委会成为一个完全的代表民意的立法机关，需要对全国人大常委会作出相应的改革，主要是要扩大全国人大常委会的代表性，增加常委会组成人员名额，使之达到三五百人左右，从而能使立法机关较广泛地代表民意。
第三，实行常委会的专职化。要使常委会成为真正有能力的立法机关，必须实行专职化。专职化包括常委会组成人员专门从事常委会工作，不兼其他职务，为常委会组成人员配备办公室和专门的助理人员。常委会专职化了，常委会组成人员才有充分的时间对法律草案进行调查、研究，才有可能延长常委会会期，才有时间通过全体会议的形式审议法律草案，并采取逐条辩论的方式，通过提修正案的方法讨论通过法律，从而提高立法质量。第十届全国人民代表大会第一次会议增加若干名专职的年轻委员，这只是常委会专职化试验性的探索。但是，只有全部常委会组成人员实行专职化后才能发生整体效应。
（四）加强人民代表大会及其常委会的职权
要通过改革，使人民代表大会各项职权更好地落实。有人对当前人大工作编的顺口溜是：“制定别人已经制定了的法律，决定人家已经决定了的问题，任免组织已经确定了的人员，监督领导让你监督的问题。这种状况必须改变，否则，有负人民的期望。
在立法方面，立法部门利益长期困扰着立法质量的提高。立法缺乏“问题”意识，立法计划回避重要立法，具体立法回避主要矛盾，法律条文回避解决问题的措施。很多地方人民代表大会的监督避重就轻，不讲实效。有民谣说：“审议报告唱赞歌，述职评议表扬多，执法检查走过场，一听二看三通过。”还有讽刺人大常委会检查走形式的顺口溜说：坐着车子转，隔着玻璃看，问题当着希望谈，临走时拍着肩膀说“好好干！”而对重大事项决定权，各级人民代表大会基本上没有行使或极少行使。
要改进立法，提高质量，从根本上是要实行立法民主化。全国人大常委会为提高立法质量采取过一些措施，如实行立法“三审制”，实行法律议案的统一审议，加强立法的统一审议和协调等。但是，这些措施都是治标不治本之策。提高立法质量，消除立法部门化的治本之策是改变人大代表的产生机制，让真正代表社会各种利益的人进入立法机关。
要使我国人民代表大会成为真正的人民的代议机关，实现人民主权的宪政设置，不断进行改革和完善是绝对必要的。要落实它的权力，发挥其作用，还有很长的路要走，这里提出的一些改革建议，仅仅是现实、充分地考虑其可行性后才提出的。尽管有些只是很细微的改革，但是每一步的改革都会给人民代表大会带来变化和活力。而千里之行始于足下。