如何完善中国人民银行与财政部的关系

中国中央银行学独立性浅析
巫丽娟
10A60080224
摘要：在现代经济社会发展中，中央银行作为一个极为重要的公共权力机构，从本质上讲,中央银行的独立性是实现宏观经济政策有效性的手段或工具,正是从这个意义上,可以看出,中央银行的独立性主要是操作手段或方式的独立性,而不是目标的独立性。通过对我国中央银行独立性的现状进行标准化分析，指出我国中央银行在法律地位的独立性方面存在的诸多的不足，并提出了相应建议和改进措施将促进其在社会经济运行中发挥更重要的作用。
关键字：中央银行学，独立性，中国人民银行
一、中央银行独立性的含义及问题的提出
（一）中央银行独立性的含义
中央银行的独立性是指中央银行在履行自身职责时法律赋予的或实际拥有的权利及决策与行动的自主程度。它有两方面的含义：第一，中央银行可以自由决定如何实现政策目标；第二，中央银行的决策不受政府其他部门或地方政府的干扰。
（二） 中央银行独立性的提出
首先是由中央银行的性质决定的。中央银行作为政府的银行、金融监管的银行，体现了其国家机关的性质，因此，它必须接受政府的一定程度的管制。但它同时又是特殊的金融机构，是发行的银行、银行的银行，其在制定和实施货币政策、对金融机构进行服务和调控时又不能不考虑货币经济本身自有的运行规律，因而它不能完全听命于政府，须保持一定程度的独立性；其次，中央银行和政府的任务是有所侧重的，这样就使中央银行和政府在宏观经济目标的选择上并不一定在任何条件下、任何时期都保持一致。基于政府的职责以及政治因素的影响，政府行为的出发基点往往是促进经济增长，而这极有可能诱发通货膨胀和经济过热的现象发生。而央行的首要目标则是遵循货币经济运行的基本规律，保持本国货币币值的稳定。尽管现代中央银行衍生了一系列其他宏观经济管理职能，但稳定币值始终是其最基本的功能，并且越来越多的国家倾向于把稳定币值作为其中央银行首要的甚至是唯一的目标。亦正是通过中央银行稳定币值的功能的实现，在一定程度上还能制约政府过热的经济决策行为，起到经济稳定器、制动器的作用。而这一切的实现，都以中央银行具有较高的相对于政府的独立性作为前提。质言之，中央银行的性质、稳定币值与制衡政府过热经济政策的职能，是中央银行需要具备独立性的基本原因。
二、中央银行独立性问题的历史发展
（一）、央行独立性发展的理论基础
从总的来说，中央银行与政府的使命是共同的，都承担了促进经济增长、稳定物价、增加就业的职责，央行的政策目标不能也不应该背离国家经济发展的总体目标。但不可否认的是，一些时候货币政策与政府宏观经济政策可能存在差异。央行的政策目标一般来说比较单一，即使是多个目标，其中也明显以稳定币值为重。但政府的目标则不然，一来目标相对较多，需要兼顾目标与目标之间的平衡；二来政府会常常根据经济发展和政治需要在不同时期使某一目标占据主导地位，这就使二者产生了潜在冲突的可能。
政府为了自身的政绩，通常会刺激经济发展和维持庞大的政府开支，当这种庞大的开支是以银行贷款的方式弥补的，便直接导致了货币供应量的增加。因此政府有主动采取通货膨胀政策的倾向。
（二）、关于央行独立性的发展，在历史上有两个关键的阶段：
第一阶段独立性问题最初提起并受到广泛重视是在一战后的布鲁塞尔会议上。一战期间，由于财政问题，各国政府都开始了对中央银行的干预和控制。战后由于经济亟待恢复，中央银行又在政府的干预下，货币发行迅速增长，致使许多国家出现了严重的通货膨胀。在1920年的布鲁塞尔国际金融会议上就作出了“中央银行必须不受政府的压力，而应依审慎的金融路线而行动”的决议。此后强调中央银行独立性的观点开始受到重视，各国纷纷通过修改或制定新的法律加以确定。
第二阶段是从20世纪的70年代开始，由于长期实行扩张性的财政政策和货币政策，资本主义国家出现了普遍严重的滞涨。面对该问题，凯恩斯主义者显得束手无策。在这种条件下，减少政府对中央银行的干预，维护中央银行对政府的独立性再次成为经济学家们的热门话题。
三、我国中央银行独立性的现状极其立法趋势
（一）我国中央银行独立性的现状
《中华人民共和国人民银行法》规定:“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下,制定和实施货币政策,对金融业实施监督管理。”据此可以看出,中央银行具有双重属性：一方面，他是国家机关之一，依法行使管理金融业的行政职权；另一方面，他拥有资本，可以依法经营某种业务。故此有的国家将中央银行称为公法意义上的法人。就其性质而言,我国的中央银行中国人民银行首先是国家行政机关履行政府职责,以社会管理者的身份进行金融行政管理、干预国民经济的工具;其次又是一个特殊的金融机构,统领全国金融业,并履行中央银行作为银行的职能。就其与政府的关系而言,它既不象美国、德国的中央银行完全独立于政府,直接对国会负责,也不像意大利等国完全受政府领导,没有自己的独立性,与英、日也有区别,其总行在国务院的统一领导下制定、实施货币政策,发挥职能。实际上,这种状况决定了中国人民银行“独立而又不独立”的法律地位。这就导致了我国的中央银行在职能，组织，人事，经济等方面的独立性欠缺。例如在《中国人民银行法》第3条规定:要求赋予中国人民银行以独立制定和执行货币政策的自主权。同时在其他条款中又规定:中国人民银行制定和实施货币政策,对金融业实施监管要置于国务院领导之下；人民银行对国务院有的向特定的非银行金融机构融资的决定有履行的义务；中国人民银行只享有一般货币政策事项的决定权,对于年度货币供应量、利率及汇率等重大货币政策事项只有制定和执行权,却无最终决策权,最终决策权属于国务院。由于中国人民银行对国务院的行政隶属性和制定货币政策的缺权性,使得其在中央银行和政府的宏观经济目标不一致,甚至存在严重冲突的情况下,无法实施其保持币值稳定、以反对政府倾向于过热的经济决策行为的制动作用。从法律地位方面来看,中国人民银行隶属于国务院,只是国务院的一个职能部门,而从世界范围来看,凡是把稳定币值作为中央银行首要的或唯一的目标并取得较佳绩效的国家,其央行的法律地位都比较高,独立性都很强。如德国,它的中央银行就直接对国会负责,而不隶属于政府。《中国人民银行法》将货币政策委员会这一在国外惯常的决策机构定性为咨询议事机构,使中国人民银行的独立程度大打了折扣。此外,人民银行实行行长负责制,行长实际上既是决策者,又是执行者。把制定货币政策、进行宏观调控这样重大而艰巨的工作,压在一人肩上显然是不合适的,这只能使人民银行更听命于政府、从属于国务院。中国人民银行主要官员的任职缺乏明确的规定,行政机关、金融机关人事渗透过多,导致中国人民银行产生了高度的行政依附性。如货币政策委员会的11名成员,是由银行行长、两名副行长、一名计委副主任、一名经贸委副主任、外汇管理局局长、证监会主席、国有独资商业银行两名行长、一名金融专家构成的。其中除1名金融专家外,其余10名代表在一定程度上都可以说是政府官员,而且货币政策委员会通过货币政策议案时采取一人一票主义,经出席会议的2/3以上的委员表决通过。这样的政策议案显然体现了极强的政府意志。
（二）中国人民银行的独立性缺失
1、人事独立性欠缺。虽然人民银行行长的人选，根据总理提名，由全国人大或其常委会决定，由国家主席任免。但人民银行主要官员的任职缺乏明确的法律规定，行政机关、金融机关人事渗透过多，使中国人民银行在人事上产生两方面的弊病:高度的行政依附性和欠缺广泛的代表性。如作为中国人民银行内设的咨询议事机构的货币政策委员会的组成人员，由人行行长、两名副行长、一名计委副主任、一名经贸委副主任、一名财政部副部长、外汇管理局局长、银监会主席、证监会主席、保监会主席、国有独资商业银行两名行长、一名金融专家等构成。其中除金融专家外，其余的在一定程度上都可以说是政府官员，缺少真正的经济参与者的代表。
2、经济独立性欠缺。表现在人民银行对其资金运用缺少可供操作的具体法律保障。从一般意义上讲，人民银行建立有独立的财务预算管理制度，不得对政府财政透支或直接购买政府债券。但在微观运作上，却没有规定违法者的法律责任。这样，人民银行经济独立性的落实，很大程度取决于中央政府和中央财政的自制。从以往的历史经验看，缺乏有效的约束就不会有高度的自制。我国1986年颁布的《银行管理暂行条例》第30条也曾规定“财政部门不得向中国人民银行透支”，实际上由于财政连年赤字，这些赤字又主要靠向银行透支和借款解决，到1994年末，中国人民银行对财政部的透支和借款(长期性)余额约1800亿元，占当时人民银行总资产的12.2%。”
3、职能独立性欠缺。职能独立性标准，体现在中央银行能否独立制定和实施货币政策，能否抵御财政透支及其他不合理的融资要求。中国人民银行职能独立性的欠缺，恰恰表现在它在制定和执行货币政策方面还缺乏应有的自主权，在抵御不合理的融资要求方面还缺少法律保障。如前所述，中央银行独立性问题的提出，源于它的保持币值稳定的职能，以反对政府倾向于过热的经济决策行为从而维护经济稳定的作用。而依据《中国人民银行法》第二、第五条的规定，人民银行制定和实施货币政策，要置于国务院领导之下。中国人民银行相对于国务院而言，只享有一般货币政策事项的决策权;对于年度货币供应量、利率、汇率等重大货币政策事项只有制定和执行权，但没有最终决策权。依第二十九条但书的规定，国务院可做出人民银行向特定的非银行金融机构融资的决定。鉴于中国人民银行对国务院的行政隶属性和制定执行货币政策的缺权性，其根本无权或难以对国务院说不，行使抗辩权。这种状况的负面效应在中央银行和政府的宏观经济目标一致的情况下尚不明显，但在央行和政府的目标不一致甚至存在严重冲突的情况下，就会成为一大问题。
四、对增强我国中央银行独立性的建议
首先，从组织上而言。一方面改变隶属关系，适当调整中国人民银行与国务院的关系。具体而言，中央银行业务复杂精细，技术特殊专业，国务院显然不胜任、也不宜过多地干预中国人民银行的具体业务操作。《中国人民银行法》第三条已明确规定货币政策的首要目标是稳定币值，国务院应支持中央银行为稳定币值而做出的种种努力。发展和稳定是我国经济工作的两大主题，改革以来的现实是发展往往压倒稳定，经济过热和失控屡次出现，因此，中国人民银行应成为宏观经济的制动系统，成为经济决策中坚定的稳定力量。国务院与中国人民银行之间不应是单纯的领导与被领导关系，而应建立起一种互相尊重、彼此合作的关系，国务院在依法监督中国人民银行的同时，应成为中国人民银行履行职责的坚强保障。另一方面是改革央行决策层人事制度。具体而言，首先是重新设计中央银行领导成员的任免程序、任免条件，中国人民银行的行长应该由国家主席提名，由全国人民代表大会代表表决通过。副行长的任免应当由全国人民代表大会常务委员会决定，并增强对任职人员的专业性的要去。其次是参照国外的做法，延长任期，同时中央银行领导层任期与政府首脑任期错开，并且逐年轮流和增补。这种人事安排的目的在于政府领导人在其任期内不可能全部更换中央银行领导成员，从而有利于中央银行摆脱政府短期政治压力的影响，保证货币政策的连续性。此外，中央银行法应能保证中央银行行长、副行长不会因为因政府不满其政策而被免职，那么，中央银行的独立性无疑得到加强。
其次，增强我国中央银行在经济上的独立性。如上文所述，虽然《中国人民银行法》规定：“中国人民银行不得对政府财政透支。不得直接认购、包销国债和其他政府债券”。但在微观操作上，却没有规定相应的法律责任，因而经济独立性的落实，便完全取决于政府部门的自律。因此建议加快制定相应的法律法规，尽快制定《中国人民银行法实施细则》，把《中国人民银行法》的有关规定具体化和制度化。同时修改《中国人民银行法》和相关规范性文件，对中国人民银行的财务预算管理制度而做出详细规定。同时，赋予中国人民银行在资金运用上完全的自主权，对其资金来源、用途，使用程序等制定可供操作的具体措施和保障制度。央行有独立的财务预算体系，并且可自主地运用资金，不会因资金来源而对其独立性和自主权产生不利影响，这是保持央行独立性的物质条件。比如完全由人民银行自行编制预算,财政部门无权改动预算,但是可以附加书面异议,并且为全国人大审查人民银行预算设定具体准则,通过这些具体制度的构建,以保障第38条第1款所规定的人民银行的预算独立。[8]事实上，如果没有坚实的物质基础，央行在工作中要么会因为资金的来源问题而削弱其独立性，要么无法自主地运用资金为货币政策的实施服务。因此，没有独立的财产权，央行就无法独立自主地制定货币政策，也无法自主地运用各种货币政策工具来执行货币政策，那么即使央行在组织上独立于政府也是没有任何意义的。
再次，健全货币政策决策机构，自主制定货币政策。如前文所述，中国人民银行职能独立性的欠缺，恰恰表现在它在制定和执行货币政策方面还缺乏应有的自主权。因此问题的关键就是强化我国货币政策委员会地位、职能，使之成为人民银行制定和执行货币政策的决策机构。具体而言可从以下四个方面该机：l、货币政策委员会的选用应考虑社会阶层、行业和地方的代表性及个人品质、工作经验和专业素质等，金融专家在委员会中应保有一定比例。2、为降低政府对货币政策委员会的影响力，建议在政府行政机关任职的官员不得担任货币政策委员会成员，同时将国务院对委员的任免权改为提名权，由全国人大常委会负责任免。3、为体现中央银行行长负责制的权利义务的统一，可适当加强中国人民银行行长作为货币政策委员会主席的权力。在票数对等时，行长的一票具有决定性作用，即以行长意见决定结果。4、建议规定央行行长有权判断某项货币政策是否具有足够重要性，并在一定时间内将货币政策委员会表决情况和政策理由一并提交国务院决定。当然，国务院对货币政策行使决定权应以“不告不理”原则为前提，不能主动介入货币政策的制定。这一灵活性规定的另一目的是为适当扩大中央银行在货币政策委员会中的话语权，当中央银行行长意见在表决中处于少数地位时，有二次表决实现自身意见的可能。
最后，实施配套制度建设，加强全国人大及其常委会对货币政策的监督。中央银行的独立性必须建立在中央银行问责制度的基础之上。实现问责制的一个法律措施就是中央银行法规定的报告制度。从多数国家的立法看，中央银行往往被要求向议会报告其履行职责的情况。如《美国联邦储备法》规定，美联储行长理事会应当向众议院议长和国会提交有关其运行的书面年度报告。理事会主席应当出席国会每半年一次的听证会，还应当出席众议院银行和金融服务委员会、参议院银行、住房和城市事务委员会会议。所以，理事会应当向上述两个委员会提交一份讨论货币政策和其他经济问题的书面报告。《中国人民银行法》第六条规定，中国人民银行应当向全国人民代表大会常务委员会提出有关货币政策情况和金融业运行情况的工作报告，这说明我国中央银行法也建立了中央银行对议会的问责制度。但是立法没有规定报告的具体程序，导致实践操作性差。针对这种情况，在立法上应该细化报告的程序，明确了报告的主体、周期、内容、后续报告的程序和对突发事件的处理等。此外，应该规定当中国人民银行与政府的政策主张发生冲突时，中国人民银行提请全国人大常委会决定的具体程序。
【1】王广谦，《中央银行学》，M，北京高等教育出版社出版，1998年8月。
【2】杨建莹，《中央银行独立性研究》，D，CNKI，2008年 12期
【3】陈晓，《中央银行法律制度研究》，M，法律出版社，1997年版
【4】朱大旗，《金融法》，M，中国人民大学出版社，2007年版