如何解决关闭企业遗留的环境污染问题

随着我国工业化和城市化进程的不断加快，大量企业由于布局调整、结构优化等原因被关闭、停业或搬迁，由此产生了大量的环境遗留问题，例如工业固体废物，尤其是危险废物堆放、土壤污染、水体污染等。对于大中型企业，可以在兼并调查时清算污染欠账，但对于大多数中小型污染企业，在关停后往往找不到企业主，或者无力支付环境污染治理和生态修复的费用，使得这些遗留环境问题难以得到有效解决，对周边居民的人身和财产安全造成重大影响，也对后续土地的再利用和再开发留下了严重的环境安全隐患，成为影响和制约区域可持续发展的重要因素。

众所周知，污染企业遗留环境问题，尤其是污染场地的土壤修复，所需资金巨大。为保障群众人身健康安全，政府往往不得不承担这一开销，对财政造成巨大压力。十八届三中全会提出建立多元投融资机制，解决环保投入不足、投入效率不高的问题。环境基金制度作为解决环境遗留问题的一种经济手段在国外发挥了重要的作用，如美国和日本均有成功的经验，但我国在此领域的研究和实践尚未开展，亟需借鉴国际上的先进经验，结合我国的实际情况，对环境基金的建立形势、基金来源、用途及操作流程、政策法规支撑等制度构建开展相关研究，为我国在一定程度和范围上解决以上环境问题提供切实可行的途径和方法。

1 国际环境基金制度简介

发达国家的工业化进程较中国早，也曾经历过由 于产业结构、布局调整等造成大量企业关停、搬迁，深受遗留环境问题困扰的阶段。因此，在遗留环境问题治理，尤其是污染场地的治理和管理方面经验教训也 较为丰富。其中，环境基金制度作为解决环境遗留问题的一种经济手段发挥了重要的作用，如美国的超级基金，日本的多种环境基金等。

1.1 美国：超级基金

20世纪70年代，美国频发遗留场地污染事件，由此产生的土壤污染和水体污染对当地居民的身体健康 造成严重的不良影响。例如发生在纽约州的莱夫运河 (Love Canal)化学垃圾污染事件。为此，1980年美国国会通过了《综合环境反映、赔偿和责任法》(CERCLA，又称《超级基金法》）。在该法案中最重要的内容是创建了 “超级基金”，用于高污染、有害废弃地的治理。

超级基金以信托基金的形式建立，初始资金来源主要有两个：一是对生产石油和某些无机化学制品行 业征收的专门税，二是联邦财政。1996年修改超级基金法的时候，基金总数扩大，来源包括企业附加税、联邦普通税、基金利息和费用承担者追回的款项等。超级基金的运行机制是“先治理，后追责”。根据《超级基金法》的规定，当污染场地的治理责任主体不能确定， 或无力承担相关费用时，即采用超级基金来支付整治修复费用。之后，超级基金通过提起诉讼，向能找到的责任主体追索其所支付的治理费用。

尽管《超级基金法》在实施过程中仍存在这样那样的问题，但基于其对解决遗留污染问题所做的创新 和所取得的显著成效，已经成为世界各国污染修复环境立法的重要借鉴。

1.2 日本：多种环境基金

上世纪中叶也是日本饱受环境污染灾害的时期。 对于如何筹措环境污染治理和生态修复的资金，日本 通过立法或诉讼和解等途径，建立了多种环境基金。 包括：依据《公害健康被害补偿费》设立的环境基金，主要用于被认为是水俣病、哮喘病患者的补偿；通过东京大气污染诉讼和解设立的大气污染特别赔偿基金，等等。

日本环境基金有很多种，尽管补偿对象、资金来源、使用途径、操作程序等方面各有不同，但其共同特 点是具有非常严格的实施规范和严厉的处罚措施。这对于保证资金的正常、长久运行具有重要意义。

2 我国遗留环境污染问题解决现状

经过数十年的工业化进程，我国的社会经济发展取得了巨大进步，但也付出了沉重的资源环境代价。 20世纪90年代起，由于产业结构调整、城市布局调整等政策措施的实施，众多企业被关停、搬迁，也有大量中小型企业在经济浪潮的席卷下破产关闭。随着企业的关停、搬迁，遗留的环境问题开始凸显。尤其是原企业场地的土壤污染、水体污染、危险废物堆存等环境污染问题，对周边群众的人身健康造成严重的不良影响。且随着城市化进程，部分污染场地被纳入居住用地或商业用地，使得当地居民遭受到长期的潜在威胁。在原污染场地上建设住宅小区，被居民知晓后引发群体性事件的现象曾经真实发生，这也使得污染土地的再利用和再开发也受到严重影响。

2.1 “企业排污，百姓遭殃，政府买单”现象普遍存在

尽管根据我国现行的环境保护法明确规定：“ 一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，且企业、 事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须充分注意防止对环境的污染和破坏……已经对环境造成污染和其他公害的单位，应当按照谁污染谁治理的原则，制定规划，积极治理。”但对于企业破产关闭后的污染问题由谁承担并未给出明确的规定，最高人民法院也未出台相关的司法解释。因此，大多企业在破产、关闭、搬迁过程中，由于法律制度、环境标准、责任追究机制以及资金保障上的缺失，善后处置方案往往集中在人员安置和资产债务处置，而对环境治理和污染赔偿问题重视不足，对于污染区域的环境恢复与治理更是少人问津。环境污染治理和生态修复及赔偿责任最终转移给地方政府，造成“企业排污，百姓遭殃，政府买单”现象普遍存在，不但给地方政府财政造成极大的压力，也对区域经济和社会发展造成一定的影响。

2.2 遗留环境问题的评价标准体系不健全

企业关闭后的遗留环境问题主要以固体废物堆存、水污染、土壤污染、生态破坏为主。但由于目前我 国的环境评价标准体系尚不完善，这些环境问题的评价仍有一定困难，从而使得一些环境污染和生态破坏问题，尤其是潜在问题，得不到科学认识和重视，造成责任划分执法困难、延误治理修复等情况。例如针对化工企业搬迁后的土壤污染问题，由于污染物监测种类、使用范围等原因，我国现有的相关环境质量评价标准尚不能满足评价需求。例如《土壤环境质量标准》 (GB15618-1995)，以保护土壤功能和主要性质为主，欠缺对人体健康风险的考虑；《场地环境评价导则》主要适用于污染场地、特别是工业污染企业搬迁后场地的土壤和地下水污染调查与评价，其推荐的评价污染物种类远不能满足化工企业土壤问题的评价需求。

2.3 环境污染责任保险制度尚存在一些问题

为解决企业环境污染问题，我国也逐步开展了相关研究和实践工作。目前经过试点实施并推广的主要 手段为环境污染责任保险制度。环境污染责任保险早在20世纪90年代初期就曾经在我国开展过短暂的 试点工作，但由于投保企业过少、呈报范围不大等原因以失败告终。2007年，原环保总局和保监会在深入调查研究的基础上，再次开始了新一轮的试点工作， 并在地方特色、政策法规等方面实现多个重要突破， 取得了阶段性的成果。国家环境保护“十二五”规划中 明确提出“健全环境污染责任保险制度，研究建立重金属排放等高环境风险企业强制保险制度”，在全国范围内推广。但是由于实施时间较短，这一制度仍不可避免地存在_些问题，例如企业对保险的认识不够，投保热情不高；参保企业数量不多，环境风险难以完全充分地分散和分担；保险公司环境技术支持不够；法律法规保障不够，配套政策不完善等。

2.4 环境基金制度尚处于国际经验介绍和学习阶段

环境基金制度虽然在国外已经有了较为成功的经验，但由于治理责任主体界定、资金来源等方面尚存在较大的争议，我国在这一方面的工作还停留在国 际经验介绍和学习阶段。由于任何一项制度均具有一定的社会经济背景和适用范围，因此在借鉴国际经验的过程中，一定要科学分析该制度在实施过程中存在的问题，引入的过程中一定要根据我国的国情进行相应的调整，扬长避短，不能一味地生搬硬套，尽可能地建立适用于我国国情的制度。

3 我国建立关闭企业遗留环境风险基金的意义

3.1 有效解决关闭企业遗留环境污染的治理问题

根据世界银行2010年关于《中国污染场地的修复与再开发的现状分析》的研究报告，近几年我国工业企业搬迁遗留的场地中有将近1/5存在较严重污染。这一数据仅是指工业企业搬迁造成的遗留土壤污染问题，尚未包括固体废物堆存、水体污染等其他 类型的环境问题。这些遗留问题若不能得到有效解决，不仅造成生态环境的极大破坏，而且可能对当地居民的人身和财产安全产生巨大损害。由此可知，在我国资源、人口、经济的巨大压力下，解决关闭企业的遗留环境问题对于建设两型社会、实现可持续发展具有重大意义。建立关闭企业遗留环境风险基金，可以在责任主体不明确的情况下，先为遗留环境污染治理和生态修复提供资金支持，然后通过其他措施或手段寻找责任主体，从而及时有效地解决企业关闭后的遗留环境问题。

3.2 减轻政府解决遗留环境问题的财政负担

关闭企业的遗留环境污染治理和生态修复费用往往支出数额巨大，而一般关闭企业，尤其是破产企 业根本没有能力支付这一费用。目前，在我国这种状况往往是若对周边人群没有直接紧迫的影响，且受污染土地的再利用对污染的敏感性不大，则大多对污染状况放之不理。若对周边人群造成人身健康的影响，或土地再利用受到影响，则这笔费用多由政府承担，对财政造成非常大的压力。通过建立关闭企业遗留环境风险基金，多渠道筹措遗留环境污染问题的治理资金，可以有效减轻地方政府在这一领域的财政负担。

4 建立关闭企业遗留环境风险基金的构想

借鉴国外的成功经验，在我国建立关闭企业遗留环境风险基金，重点从以下4个方面入手：

4.1 基金建立形式

目前环境基金的建立形式主要有两类：_类是具有独立的法人实体，另一种是隶属于政府管理部门。 这两者的区别主要在于前者带有营利性质，后者则属于纯行政管理机构，具有一定的行政色彩，属于公益性质。关闭企业遗留环境风险基金建议由政府环境部门建立，并对基金的运作情况实施监督管理以及政策性引导，对投资项目进行把关。基金的运作则委托专业的机构进行托管，负责基金筹措和使用管理，对所支持项目的鉴别、评估、投资分析、实施监管以及最终评价等进行监管。将基金进行托管的好处在于能够确保基金以更加透明、公开的方式运行。

4.2 基金来源

基金来源主要有4个途径：1)政府拨付，包括政府从财政收入中按一定比例或定额拨付、纳入财政预 算的财政资金，征收的超标排污费，国家或地方的污染防治专项资金等。2)向企业收取，即根据企业污染类型、污染物排放等情况，向排污企业收取一定的环境污染和生态修复保证金。排污企业的界定可以环境影响评价结论、企业排污申报、污染源普查、环境统计等为依据。3)社会资金，即国际资助，企业、社团捐款等。4)基金孽息。

4.3 基金用途及操作流程

关闭企业遗留环境风险基金的主要用途：企业关闭、破产、搬迁后，且无力承担环境污染治理的社 会责任时，用来治理污染、修复生态环境、支付赔偿损失等。

基金的运作可以采取项目全生命周期管理模式，具体的操作流程包括：项目鉴别，项目评估，项目实施和监管，项目结束和绩效评价，资金追回。基金所支持的项目由政府环境主管部门提供，首先经专业的环境监测评价机构根据具体的评价标准进行项目鉴别筛选之后，根据紧迫程度（例如已经对周边群众造成人身伤害）进行排序，确定项目实施顺序。之后委托专业环境和金融部门对项目的实施目标、技术可行性、 社会和环境效用、融资方案及资金预算等进行评估，确定项目的实施方案。项目实施过程中政府管理人员和基金托管机构共同承担监管职责。项目完成之后要对项目的目标和社会环境效益进行综合评价，总结项目实施过程中的经验和不足，为后续项目的实施提供改进依据。项目完成后，环保部门和基金托管部门要采取进一步的措施寻找责任主体，尽可能追回治理资金，以保证基金的长期运转。

4.4 政策法规支撑

任何制度的建立都离不开政策法规的支撑。因此，应尽快完善关闭企业遗留环境污染治理的相关政 策法规，明确环境污染的责任应为企业，地方政府作为监管部门负责协调工作。制定和完善遗留环境问题及其治理和修复的评价标准体系，例如针对不同类型的污染企业和企业关闭后原土地性质的改变，制定相应的环境评价标准和修复技术指南等，为环境污染治理提供技术支撑的同时，也为环境风险基金运行过程中的项目评估、投资分析等提供科学依据。

4.5 试点先行

建立关闭企业遗留环境风险基金，是建立多元化环保投融资机制的一项重要探索。因此，可选择个别 地区开展试点工作，探索建立环境风险基金的流程、 制度、政策等，及时总结经验教训，取得较好成效后再逐步推广。

5 小结

环境基金作为解决环境遗留问题的有效经济手段之一，在美国、日本均取得了显著的成效，为我国提 供了宝贵的经验借鉴。鉴于我国企业关闭后的遗留环境问题日益凸显，借鉴国际经验，在我国建立关闭企业遗留环境风险基金，在责任主体不明确或难以追究的情况下，可以及时有效地解决遗留环境问题，降低环境风险，保障当地居民人身安全，促进社会经济稳定健康发展。同时，可以多渠道筹措治理资金，有效减轻地方政府的财政负担，避免“企业排污，百姓遭殃， 政府买单”现象的出现。

关闭企业遗留环境风险基金由政府环境管理部门以信托基金的形式建立，主要用于企业关闭、破产、 搬迁后无力承担环境污染治理的社会责任时，污染治理、生态环境修复、赔偿损失支付等。资金来源可以包括政府拨付、企业收取、社会捐助、国际资助和基金孽息等。基金的运作委托专业机构托管，以项目全生命周期管理模式操作。为保证基金的长期稳定运行，应尽快制定和完善相关的政策法规、评价标准、技术指南等。此外，基金建立建议试点先行，取得较好成效后再逐步推广。