日本的减灾工程与地面沉降防治

1.2.1 日本减灾工程的特点与相关法律

1.2.1.1 减灾工程的特点

日本地势狭长陡峭，地质条件差，极易发生土砂灾害，全国共有泥石流溪沟190130条，滑坡危险区92390处，陡坡地崩塌危险区117025处，活火山86座。每年发生台风20余次，雪崩也是日本多发的灾害。日本水土保持工作始于450年前，1897年实施治水三法，以后相继出台了《滑坡防治法》、《治山治水紧急措施法》、《陡坡崩塌防治法》和《土砂灾害防治法》，砂防管理体系日臻完善。

日本的减灾工程有如下特点：

1）十分重视对灾害的法制化管理；

2）重视主要灾害的防治工作，并制定专门的单项灾害防治法规，以指导国民的救灾工作；

3）建立由政府首相任主席的中央防灾委员会，指导和部署全国的减灾工作；

4）对于与减灾活动有关的各项计划，如灾害科研、防灾设施、救灾行动、灾情监测等均有专门的国家预算予以特别支持；

5）特别重视防灾通讯系统的建设，并将其作为一项单独的减灾工程加以建设，其通讯网络从中央防灾机构一直到居民区，形成了一个可以及时通报灾情，及时进行救灾工作的现代化防灾通讯系统。

1.2.1.2 相关的法律

日本制定颁布了《土砂灾害防治法》、《砂防法》、《地表滑落防治法》等有关陡倾斜地的崩塌造成的灾害的防治法律等，这里对其中的《土砂灾害防治法》作简要介绍。

制定《土砂灾害防治法》的目的是为了保护国民的生命财产，明确有可能发生土砂灾害的区域，对该区域进行地质灾害应急预案的编制，对于极有可能发生土砂灾害的区域，除了限制一定的开发行为之外，还通过制定有关建筑物的构造限制等措施，推进土砂灾害的防治对策。

《土砂灾害防治法》框架：

1）土砂灾害防治对策的基本方针。由都道府县知事进行基础调查，并制定相关的实施方针事项；在实施区域，土砂灾害危险区域及土砂灾害特别危险区域，制定指定方针事项；土砂灾害特别危险区域内的建筑物的转移，以其他法律为基础将有关土砂灾害防治对策方针事项作为内容，制定土砂灾害防治对策的基本方针。

2）基础调查。作为讨论土砂灾害防治对策所必要的基础调查，都道府县应对有关土砂灾害涉及地的地形、地质等状况，有可能发生土砂灾害的土地的利用状况等进行调查，确定危险区并为制定地质灾害应急预案收集必要的情报。

3）确定危险区和编制地质灾害应急预案。都道府县知事以基本方针为基础，将有可能发生土砂灾害的区域指定为危险区。相关的市町村以灾害对策基本法为基础，市町村地域防灾计划在对每个危险区制定土砂灾害应急预案的同时，还要制定当土砂灾害发生时将信息传达给居民的方法，以保证顺利地实施警戒避难事项。

4）特别危险区域的指定和开发行为的限制等。都道府县知事以基本方针为基础，在危险区域里，将土砂灾害对居民等的生命财产有可能产生危害的区域指定为特别危险区域。在该区域内：①从防患于未然考虑，特别危险区域内与住宅地分开出售，并提供关联设施的开发行为，必须得到都道府县知事的许可。②有居室建筑物的构造基准，以建筑基准法为基础，该区域内，因为通常假设的陡倾斜地的崩塌、泥石流、地表滑落等对建筑物的冲击，应制定安全的建筑物构造耐力基准。在该区域内的建筑行为，即使是在都市计划区域外，也应为确认的对象。③都道府县知事在陡倾斜地的崩塌等发生时，特别危险区域内有民宅的建筑物如果有明显损坏的可能，依据客观情况判断对居民等的生命有显著危害时，可以劝告建筑物的所有者转移，防止土砂灾害造成的损失，并且采取减轻灾害的必要措施。接受劝告并将家屋转移或拆除者，可以享受住宅金融公库的基金。

1.2.2 地面沉降状况与对策

1.2.2.1 日本全国的地面沉降现状

（1）2001年的状况

2001年日本地面沉降状况如表1.3所示。

表1.3 2001年日本全国各地区的沉降量

2001年度日本全年最大的地面沉降量为新潟县南鱼沼的3.1cm。全年沉降量为4cm以上的地区继2000年之后再未出现。2001年全国年沉降量在2cm以上的有9个地区（2000年为7个地区），沉降面积为28km²（2000年为6km²）。

（2）地面沉降面积的变化

1989年以后，全国的地面沉降地区数及其面积的变化如表1.4所示。年沉降量在2cm以上的区域面积，1999年后与以前相比，处于降低趋势。自1997年开始，即未见沉降4cm以上的地区。

表1.4 日本全国地面沉降地区数及其面积（1989～2001年）

（3）最近5年累计沉降量

日本最近5年间的累计沉降量大于10cm的地区如表1.5所示。

表1.5 日本各地区最近5年的累计沉降量

1.2.2.2 主要地区的地面沉降状况

下面介绍实行地面沉降预防等措施纲要的地区的地面沉降状况。

（1）关东平原北部

包括茨城县、枥木县、群马县、埼玉县、千叶县。2001年度的沉降状况为：埼玉县的最大沉降量在越谷市，为2.2cm（前年的埼玉县北葛饰郡鹜宫町为2.9cm），年沉降量在2cm以上的沉降面积不足0.5km²，与上一年度相比，沉降减少。

按县分类，在枥木县、群马县、千叶县未发现年沉降量2cm以上的地区，茨城县和埼玉县也不足0.5km²。

（2）筑后·佐贺平原

筑后·佐贺平原（包括富冈县、佐贺县）为地面沉降预防等措施纲要实施地区，2001年全年最大的沉降量，佐贺县佐贺市为0.96cm。年沉降量1cm以上的地区，在2000年为59km²，但在2001年未出现。佐贺平原白石地区的年最大沉降量在2000年为2.1cm，至2001年减少至0.76cm。

仅靠1年的数据是无法进行判断的。从2001年4月开始，由于佐贺西部大部分地区实行地表河道供水，再加上灌溉期降水量以及蓄水池的排放流量较多，使得白石地区的地下水抽取量大幅减少，由上一年的约660万m³/a降至约195万m³/a。因此沉降也得到了控制。

（3）浓尾平原

包括爱知县、岐阜县、三重县。这个地区在1998年和1999年都发生了1cm以上的沉降。浓尾平原实施了地面沉降预防措施后，在2000年至2001年仅在浓尾平原中西部发生了沉降量为1～2cm的17km²的地面沉降。其中，2001年度的年最大沉降量为岐阜县海津郡海津町，为107cm。由此可见浓尾平原的地面沉降整体上处于平静状态，但平原中西部还在发展。

1.2.2.3 地面沉降对策

（1）针对地面沉降所采取的措施

根据《工业用水法》（环境省、经济产业省共管）以及《建筑物用地下水抽取规定的相关法律》（环境省所管辖），有10个都府县的一部分分别被指定为规定对象地区，对这些地区建筑物采暖设备等用水对象实行地下水的抽取规定管理。另外，截至2002年10月，共有25个都道府县、305个市町村也正在制定基于条例等的地下水抽取规章制度。

（2）关于地面沉降防治措施纲要

在关于地面沉降防治对策的高层会议上，为了推进符合地区实际情况的综合对策，以浓尾平原、筑后·佐贺平原以及关东平原北部为对象，决定实施地面沉降防治措施纲要，并且还在国家和地方公共团体实施了各项措施。

纲要实施状况如下：

1）关东平原北部。在关东平原北部地面沉降防治措施纲要中规定，对安全地区目前的地下水抽取量指标，全年为4.8亿m³。但2000年安全地区被抽取的地下水为5.2亿m³。关东平原北部地区的地面仍在沉降。因此，有必要积极地推动纲要所规定的综合对策的实施。

2）筑后·佐贺平原区。筑后·佐贺平原地面沉降防治措施纲要中规定（1985年4月规划规定，1995年9月有部分修改），在被限制的地区当中，佐贺地区的地下水的年抽取指标量为600万m³，但2000年本地区被抽取的地下水只有420万m³。另外，在该地的白石地区，地下水的年抽取指标为300万m³，但2000年该地区被抽取的地下水为660万m³，指标仍在攀升。因此，今后有必要加大力度推动纲要中规定的综合对策的实施。

3）浓尾平原。浓尾平原地面沉降防治措施纲要中规定（1985年4月策划规定，1995年9月有部分修改），限制地区的地下水年抽取指标为2.7亿m³，2000年这些地区被抽取的地下水为1.9亿m³。地下水抽取量达到目标，但由于缺水，临时抽水会造成地下水位一时降低，仍然处于易发生地面沉降状态。因此，今后有必要加大力度推动纲要中所规定的综合对策的实施。

（3）监测

为了让地方公共团体来监测源于水平测量的地面沉降和观测井的地下水位，环境省对这些监测进行了协助。

枯水时，由于地下水补给量减少，地下水位容易降低，另外还由于地表水不足，地下水抽取量增加，造成地下水位急剧下降，从而引起地面沉降。为此，环境省针对着眼于地下水位变动的地下水管理——地面沉降防治对策进行了调查研究，并且在埼玉县、茨城县、枥木县、群马县的关东平原北部以及佐贺县筑后·佐贺平原安装了遥测设备，用以实时监视地下水位和地面沉降量。

（4）地面沉降对策行动

中央政府、地方公共团体等为了转换水源采取了各种行动，同时为了对应因地面沉降受害的恢复事业以及洪水、海潮等灾害，还采取了防灾措施。

（5）通过提供信息来启发人们对地面沉降的防范意识

为了达到启发人们对地面沉降的防范意识，同时也有助于政府以及地方公共团体负责人开展业务，环境省将关于地面沉降、地下水位等的信息以及地下水抽取规定的条例等相关信息整理成《全国地面环境信息一览》，登载在环境省的网页上。