政府应采取什么措施避免烂尾楼出现

“烂尾楼”主要指被迫停工停建的房地产开发项目和棚户区改项目（市场化运作），其造成了大量的资源浪费，更严重损害了消费者权益。项目烂尾的原因错综复杂，包括资金链断裂、债权债务纠纷、涉法涉诉、建设手续不齐全、政府叫停等内外部原因。由于开发商资金不足在烂尾成因中占比最大，因此成为了各地政府的主要防范对象。

对于开发商资金不足，可以分3种情况看待：一是资金计划出现意外，且预售款垫付和施工方垫资皆无力解决；二是市场环境预判失败，导致预售不畅；三是开发商将数额巨大的预收款挪作他用。从根本上说，是开发商对项目未深入进行可行性研究、市场风险应变能力低和经营不善等自身因素造成的。

针对其中的垫资施工问题，2019年7月1日起施行的《政府投资条例》已立法禁止了政府投资项目中的施工单位垫资施工行为。在这一法律背景下，运用行政手段和金融手段实现对于烂尾风险的长效转移是各地的主要做法。

1、重点监管预售资金

12月13日，西安市住建局发布《西安市商品房预售资金监督管理办法（征求意见稿）》。办法拟对用于支付工程建设等费用的预售资金实施重点监管，重点监管资金额度为商品房开发项目达到竣工交付条件，取得《建筑工程竣工验收备案表》所需工程建设资金总额的1.2倍。

西安的做法主要针对《城市房地产管理法》虽明确要求“开发商必须将预售款用于房屋建设中，不得挪作他用”，但未对由谁监管、怎样监管、监管范围做出说明的法律空白，致力于保证建设工程按期竣工交付，防止资金挪用形成新的烂尾工程。

与西安市采取了相似思路的是今年4月大庆市住建局联合银保监局等部门印发的《关于开展全市房地产“烂尾楼”专项整治的工作方案》，方案要求“严格落实商品房预售资金监管制度，房地产开发企业须将预售资金全部缴入银行专用监管账户，只能用作本项目建设，不得随意支取、另作他用”。将预售资金存入监管账户后，资金收存、支取、使用将处于政府的实时监管之下，违规行为能够得到有效约束。

除了以行政手段保证工程款支付外，金融手段也是多地转移欠款风险的主要措施，包括金融信贷支持力度的加大，以及工程款支付保证保险的应用。

2、信贷支持工程建设

同样在大庆市《关于开展全市房地产“烂尾楼”专项整治的工作方案》中，方案还赞成金融部门在风险可控、商业可持续的前提下，加大金融信贷支持力度，通过信用担保等方式帮助企业解决资金难题。

这主要针对实践中开发商出现资金短缺后个别银行或供应商申请诉讼保全措施，而引起连锁反应最终导致项目烂尾的现象，也与2018年《中国银保监会办公厅关于进一步做好信贷工作 提升服务实体经济质效的通知》提出的“对符合授信条件但遇到暂时经营困难的企业，要继续予以资金支持，不应盲目抽贷、断贷”、“对必要的在建项目要避免资金断供、工程烂尾”一脉相承。

其中，信用担保是保障债权实现、促进资金融通的金融支持工具，主要通过第三方转移信用风险、有效解决中小企业融资成本高的问题。同样在工程建设中，以工程款支付为保证对象的工程合同款支付保证保险也是地方政府预防“烂尾楼”常用的金融手段。

3、保险转移欠款风险

四川省住建厅联合四川银保监局于2019年11月发布的《关于深入推进建设工程保证保险工作的通知》明确要深入推进工程合同款支付保证保险工作，致力于运用建设工程保证保险机制防范和化解工程烂尾风险。

工程合同款支付保证保险，通过引入保险公司作为第三人，确保在开发商未如期向施工方支付工程款时，由保险公司代为偿付、保证工程项目如期开展；也保证在工程建设全过程中，有保险公司对欠款风险进行动态监管并及时预警，通过第一时间转移、分担、防范和化解欠款风险，斩断工程款拖欠带来的债务链。

与四川省采取了同样思路的是同月湖南省住建厅联合省人社厅和银保监会湖南监管局两部门发布的《关于在房屋建筑和市政基础设施工程领域开展建设工程保证保险试点的通知》，通知也提出要试点发包人合同款支付保证保险，推动政府职能转变，充分发挥市场配置资源作用。

这也与各地政府运用行政手段、金融手段防范“烂尾楼”思路一致，都旨在遵循政府与市场、政治运作与社会运行的内在逻辑，把握政府与市场、政府与社会的治理边界。

防范“烂尾楼”问题发生，建立长效机制并实施常态化管理才是长远之计。政府作为宏观调控的主体，用其“无形的手”在预防和复活烂尾楼方面可发挥重要作用；市场作为资源配置的基础性方式和主要手段，也应充分发挥信贷和保险的力量，为工程建设提供资金支持、转移烂尾风险。